Urban Simplex: Poder Político, Prática Privada

O tempo perguntou quanto tempo tem o tempo, e o tempo respondeu que o tempo tem tanto tempo como o tempo tem.

As origens… A recente publicação da nova legislação sobre o licenciamento urbano (Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro) – Urban Simplex – já levou vários escritórios de advogados a divulgar as alterações introduzidas na legislação, sendo algumas delas já apontando problemas futuros, antecipando o seu envolvimento nas questões mais duvidosas da lei. Por outro lado, algumas entidades já alertaram para as possíveis consequências. As ordens profissionais ainda tentam tomar posições, com o Código da Construção no horizonte. “O circo está montado”, como diriam os antigos romanos. A intenção aqui não é identificar ou elencar o conteúdo do Simplex (já feito com competência por outros), mas apresentar uma leitura desta matéria na perspectiva dos “ambos os lados do balcão”, o público e o privado. Este texto procura questionar questões importantes na definição do papel de cada ator: qual deve ser e o que queremos dele. Comecemos por identificar a razão desta alteração legislativa – a crise habitacional resultante da falta de fogos, quer pela sua construção, quer pela sua reabilitação. A indústria da construção enfrenta actualmente muitas dificuldades: financiamento, mão-de-obra, materiais e falta de resposta atempada por parte de quem autoriza a construção. Em todas estas áreas, o governo ou o setor privado estão empenhados em fornecer soluções, mas concentremo-nos apenas naquelas relacionadas com projetos, que são a base do Urban Simplex. A carência habitacional não é um problema da actualidade e resulta em grande parte do baixo número de fogos habitacionais construídos, correspondendo o número na última década a 1/7 dos valores das décadas anteriores. A resposta parece urgente e isso significa construir rapidamente e em quantidade. O tempo torna-se assim um factor determinante quando ultrapassa determinados limites, e por duas razões: aumenta o preço da construção e atrasa a resolução da crise. É por isso fundamental controlar o tempo considerando três momentos: o tempo necessário para configurar a operação, o tempo necessário para autorizar a operação e o tempo para a executar. Para cada uma destas fases existe um tempo mínimo e um tempo máximo. O tempo mínimo corresponde ao tempo necessário e suficiente para a realização das suas ações, com a garantia de que nada fica para trás ou esquecido. O tempo máximo é o que dita que a partir desse momento o tempo deixa de ser importante porque inviabilizou a oportunidade.

Simplificação?… O Urban Simplex é a proposta do governo para garantir que, na fase de obtenção da autorização para a execução da obra, é utilizado o tempo mínimo necessário, através da alteração de alguns procedimentos e prazos.

É por isso que o título atribuído – Urban Simplex – não faz justiça ao que é proposto. Propõe a redução do tempo e não a simplificação dos procedimentos. Simplificar passa por reduzir procedimentos, elementos a entregar, legislação a aplicar, normalização de dados e informação, etc.
• Os procedimentos são essencialmente os mesmos, alterando apenas o âmbito da sua aplicação;
• Os elementos a entregar, com algumas simplificações, são idênticos;
• A legislação a aplicar é a mesma, com pequenas excepções que adiam a sua aplicação e efeitos por alguns anos, esperando que até lá se trabalhem diligentemente nas novas regras, nomeadamente no Código da Construção.

A alteração da aplicação de diferentes procedimentos, através da abertura do âmbito da Comunicação Prévia ou dos efeitos de uma Informação Prévia Detalhada (nova designação de licenciamento, mas com prazos de revisão mais curtos), vai ao encontro da desejada redução de prazos, mas não é uma verdadeira simplificação. O impacto real desta alteração legislativa ainda não foi totalmente avaliado. Existem impactos significativos na administração pública e nas entidades privadas com consequências previsíveis, algumas, e custos mal considerados. O sucesso desta mudança depende da sua aplicação criteriosa e sensata e do seu acompanhamento constante, seguido sem receio mas com convicção, das alterações pontuais que possam ser necessárias. Mudar tudo para que tudo se mantenha igual é uma prática comum, mas pouco aconselhável se queremos realmente alcançar bons resultados. No domínio do planeamento urbano já foram tentadas diversas alterações, algumas dando um passo em frente… e dois atrás. Curiosamente, todas as alterações propostas aos vários regimes jurídicos visavam e baseavam-se na necessidade de simplificar o modelo anterior, complicando-o com a subsequente legislação conexa que foi então produzida. Estas alterações legislativas tiveram sempre o mesmo intuito – encurtar o tempo de licenciamento, seja para um loteamento, seja para construir um edifício e colocá-lo no mercado imobiliário, mas com poucos resultados efetivos. A bondade das intenções sempre chocou com a realidade de uma função pública com procedimentos mais rígidos. A implementação de novos procedimentos pode ser facilmente conseguida em 290 Municípios, mas é uma tarefa hercúlea nos restantes 18. Quase tudo se tem tentado nesta busca de encurtar prazos, desde tentativas de simplificação administrativa (por exemplo: reduzir para metade os prazos de revisão e decisão , como se o simples ato de os reduzir na lei se tornasse uma realidade imediata) até tentativas mais complexas de introdução de novos procedimentos supostamente mais rápidos. A presente alteração legislativa prevê uma mudança de paradigma na prática jurídica ao propor a substituição, em muitos casos, do controlo prévio pela isenção de controlo. É uma prática comum no sistema jurídico anglo-saxónico, assente num sistema de acreditação técnica, empresarial e de seguros, mas não no nosso. Nesta mudança de paradigma, a administração pública abdica de parte do seu poder de decisão sobre o desenho urbano, o controlo da gestão urbana territorial ou mesmo as prioridades de intervenção. A responsabilidade por alguns dos objectivos estratégicos dos Planos passa do poder político para o poder técnico. A responsabilidade dos designers aumenta à medida que se passa da arquitetura para o desenho urbano e para a imagem da cidade, da área urbana ou da paisagem. Este novo paradigma poderá encurtar o tempo até ao início da obra, mas certamente aumentará o tempo da sua execução se a fiscalização tiver meios para agir. A correção de erros de projeto ou de construção é um dos grandes diferenciais e riscos desta alteração legislativa.

A razão pela qual se optou pelo licenciamento em detrimento da comunicação prévia refere-se à redução do risco de intervenção. Ao ter um projecto aprovado, o promotor tem a certeza de que a obra decorrerá sem grandes problemas se for seguido o projecto aprovado. Por outro lado, os Municípios, sempre com dificuldades em fiscalizar a maior parte das obras que decorrem no seu território, vêem a pressão diminuir porque sabem o que está a ser construído e como organizar as suas prioridades no acompanhamento das obras.

Medos e responsabilidades…
As autoridades locais, nomeadamente os seus funcionários, receiam ser responsabilizados civilmente pelos seus atos. Ao longo dos anos, a complexidade dos procedimentos, da legislação e dos planos aumentou paralelamente às responsabilidades atribuídas aos políticos, dirigentes e técnicos municipais. A crescente cobertura mediática de casos relacionados com o urbanismo e o ambiente aumentou a pressão sobre quem avalia e decide. Talvez por isso a possibilidade de delegação de competências na aprovação de projectos tenha, neste decreto-lei, assumido um papel importante, embora quase nunca seja referida. Nos termos previstos no actual Decreto-Lei, poderemos ter total delegação de poderes de decisão de projectos nos dirigentes, distanciando a tomada de decisão do poder político. Pode ser uma solução discutível que os políticos renunciem às responsabilidades pela aprovação de projectos, mas mantenham o poder de pressionar aqueles que o devem fazer. Talvez por esta razão, possa ser difícil para os líderes estarem dispostos a assumir esta responsabilidade. O aumento do conflito jurídico, nos últimos anos, entre entidades públicas e privadas não tem ajudado nem na relação entre elas nem na obtenção de resultados rápidos e positivos. Alguns referem que os Tribunais Administrativos fazem com que os serviços municipais de planeamento urbano pareçam eficientes.

Há quarenta anos, os técnicos reuniram-se com os proprietários para discutir a viabilidade da construção. Há trinta anos, o mesmo acontecia acompanhado por um técnico, conforme a complexidade dos procedimentos o exigia. Há vinte anos, o encontro só se realizava se, além do arquiteto, os acompanhasse um advogado. Nos últimos dez anos, os primeiros contactos com os municípios são feitos por advogados munidos de Due Diligence para explicar ao técnico municipal o seu entendimento das regras aplicáveis, apoiados em decisões judiciais… Estas atitudes, que levam à desconfiança na maioria dos casos sem razão, não não é um bom presságio para os tempos de decisão e leva os municípios e os seus funcionários a fecharem-se e a procurarem protecção contra potenciais responsabilidades. Há quarenta anos, os erros públicos eram assumidos pelas entidades públicas. Hoje, a responsabilidade é dos seus colaboradores, que por isso demonstram reservas e muito pouca abertura a entendimentos que vão para além da mais estrita interpretação da norma, ainda que esta permita essa possibilidade. O bom senso já não é aplicado através de julgamentos que têm pouca abertura aos poderes discricionários do Estado. Como em tudo, por não terem competência para decidir sobre assuntos que não dominam, como o valor patrimonial, as características arquitectónicas, o contexto urbano, as morfologias tipológicas, e outros conceitos mais genéricos, a decisão segue por vezes a opinião mais fácil e nem sempre a mais precisa . Do lado dos promotores e designers, a “desconfiança” especialmente no licenciamento das autoridades públicas, é igualmente proporcional à “desconfiança” dos actores municipais. Contudo, os actores privados também têm as suas fraquezas na apresentação das suas ideias e projectos. Alguns projectos apresentam falhas, que os municípios corrigem e os promotores aceitam desde que sejam corrigidas num prazo razoável.

A solução encontrada no Simplex para transferir quase exclusivamente as responsabilidades de projeto e construção para os projetistas e construtores não simplifica nem contribui para um processo mais rápido ou para um bom resultado. É certo que as responsabilidades técnicas e construtivas devem ser assumidas por quem projeta e constrói. Contudo, a partir do momento em que a legislação existente é complexa, inadequada e confusa, as responsabilidades devem ser ponderadas. Como se pode esperar que um arquitecto cumpra o RGEU quando este ainda exige a utilização de materiais e processos construtivos obsoletos? Transferir responsabilidades para os projetistas, sem verificação prévia por parte dos Municípios e passá-los para verificação do cumprimento legal na fiscalização da obra, abre certamente portas a um novo mundo de incertezas, riscos e conflitos. A redução do controlo prévio por parte dos municípios deve ser acompanhada de um aumento da responsabilidade técnica, e as questões devem ser salvaguardadas para que o modelo funcione: os projectos devem ser mais rigorosos, as regras de responsabilidades e seguros alteradas, e, por outro lado, o controlo da legalidade nas inspecções deve ser cuidadoso, mas sensato.

Planeamento?… Outra questão a simplificar diz respeito ao planeamento urbano. A dificuldade de planeamento por parte das entidades públicas já é antiga e compreensível. A complexidade da legislação, dos procedimentos (que estabelecem o acompanhamento por dezenas de entidades que demoram a emitir pareceres), impossibilita o lançamento e aprovação de um plano num mandato autárquico. Não é aceitável retirar aos municípios grande parte da competência para decidir sobre o seu território, impondo regras emanadas de entidades não eleitas que não podem ter programas estratégicos para além dos municipais. As Unidades de Execução não podem ser uma panaceia para substituir a ineficiência dos Planos de Ordenamento do Território. Ambos têm finalidades e meios diferentes para intervir no território, sendo que os Planos conferem aos municípios um maior poder de decisão e opções para alterar os planos de nível superior. Talvez seja por isso que são tão frequentemente bloqueados por diferentes órgãos do poder central. As Unidades de Execução têm muito pouco poder para impor uma vontade política resultante de uma oportunidade de mudança. A ideia generalizada (e talvez com razão) é que um Plano é um documento à espera da chegada dos promotores e que as Unidades de Execução são o compromisso entre todos para garantir a sua implementação. Até ao momento, as Unidades de Execução não ultrapassaram o pro forma necessário para escapar ao Plano e avançar para um desenvolvimento conjunto. O Simplex apenas confirma que assim é – uma alternativa aos planos – e que, se os formatarmos como desenvolvimentos, poderemos então passar para procedimentos mais simplificados.

O Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, é a resposta mais rápida encontrada para reduzir o tempo no curto prazo, deixando a simplificação da legislação, nomeadamente o RJUE e o RGEU, para outros calendários, não os “ gregos”. Pretende-se simplificar as principais situações que causam dificuldades num município, a existência de diversas entidades que se pronunciam sobre o património, etc., na esperança de que estas regras sirvam outros municípios. Nas diferentes áreas, o Estado e as entidades privadas devem encontrar acordos sobre diferentes matérias e estabelecer muito claramente o papel de cada um na gestão territorial. Há matérias que só podem caber ao Estado, que deve zelar pelo seu cumprimento. As opções não são feitas por imposição de um Estado centralista mas sim através da discussão e votação das soluções apresentadas. Nesta área do planeamento urbano é fundamental que os municípios liderem o processo de planeamento e, em conjunto com entidades privadas, a sua implementação. Nos municípios, os conselhos devem assegurar na gestão urbanística:
• Espaço público;
• Edifícios – fachadas, coberturas, estética dos assentamentos, harmonia arquitetónica;
• Equipamento;
• A valorização da identidade do lugar, a articulação entre património edificado e cultural.

O sucesso ou insucesso deste decreto-lei reside mais na forma como os técnicos vão ler o seu texto do que na vontade de simplificação dos seus autores. Os receios e as suspeitas sobre um projeto no momento da tomada de decisão na aplicação das leis são sempre maiores e sobrepõem-se ao pensamento sensato e à vontade do legislador. São os municípios que colocam defesas e precauções adicionais para se protegerem e acabam por burocratizar os procedimentos. Porque estes comportamentos já estão previstos, o decreto-lei prevê, pela primeira vez, a impossibilidade de recurso a subterfúgios para contornar a vontade do legislador… Ao ponto a que chegámos…