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04.03.2024

SIMPLEX URBANÍSTICO: PODER POLÍTICO, PRÁXIS PRIVADA

Jorge Catarino • Partner and Architect

O tempo perguntou ao tempo quanto tempo o tempo tem, e o tempo respondeu ao tempo
que o tempo tem tanto tempo, quanto tempo o tempo tem.

As origens…
A recente publicação de nova legislação sobre o licenciamento urbanístico (Decreto-Lei n.º
10/2024, de 8 de janeiro) – Simplex Urbanístico – já levou os diversos escritórios de
advogados a divulgar as alterações introduzidas à legislação, e alguns deles já apontam os
problemas futuros, antevendo a sua participação nas questões mais dúbias da lei. Por outro
lado, algumas entidades têm vindo já a alertar para os efeitos que daqui podem advir. As
Ordens profissionais ainda ensaiam posições, com o Código da Construção no horizonte.
“Está montado o circo”, diriam os romanos antigos.
Não se pretende aqui identificar ou listar o conteúdo do Simplex (já feito competentemente
por outros), mas apresentar uma leitura desta matéria do ponto de vista dos “dois lados do
balcão”, o público e o privado.
Procura-se neste texto questionar matérias que são importantes na definição do papel de
cada um dos atores: qual deve ser e o que queremos deles.
Comecemos por identificar a razão desta alteração legislativa – a crise habitacional
resultante da falta de fogos, seja da sua construção ou da sua reabilitação.
A indústria da construção confronta-se atualmente com muitas dificuldades: de
financiamento, de mão de obra, de materiais e de uma falta de resposta atempada por parte
de quem autoriza a construção.
Em todas estas áreas, o governo ou os privados estão empenhados em dar respostas, mas
detenhamo-nos apenas naquelas que dizem respeito aos projetos, que são a base do
Simplex Urbanístico.
A falta de habitação não é um problema de hoje e o facto resulta, em grande parte, do baixo
número de fogos construídos, sendo que na última década este número corresponde a 1/7
dos valores das décadas anteriores. A resposta afigura-se urgente, e isso significa construir
depressa e em quantidade. O tempo torna-se assim um fator determinante quando
ultrapassa certas marcas, e por duas razões: faz aumentar o preço da construção e adia a
resolução da crise.
É, portanto, imprescindível controlar o tempo tendo em conta três momentos: o tempo
necessário para montar a operação, o tempo necessário para autorizar a operação e o
tempo para a executar.

Para cada uma destas fases há um tempo mínimo e um tempo máximo. O tempo mínimo
corresponde ao necessário e suficiente para executar as suas ações, com a garantia que
nada é deixado para trás ou por pensar. O tempo máximo é o que dita que a partir desse
momento o tempo já não é importante, porque acabou por inviabilizar a oportunidade.

A simplificação?…
O Simplex Urbanístico é a proposta governamental para garantir que, na fase de assegurar
a autorização para execução da obra, se utiliza o tempo mínimo necessário, alterando-se
alguns procedimentos e prazos.
É por isso que o título atribuído – Simplex Urbanístico – não faz jus ao que se propõe.
Propõe-se a redução do tempo, não a simplificação de procedimentos.
Simplificar implica reduzir procedimentos, elementos a entregar, legislação a aplicar,
uniformização de dados e informação, etc. No Simplex:
• Os procedimentos são essencialmente os mesmos, alterando-se apenas o âmbito da
sua aplicação;
• Os elementos a entregar, com algumas simplificações, são idênticos;
• A legislação a aplicar é a mesma, com pequenas exceções que atiram a sua
aplicação e efeitos para daqui a uns anos, esperando-se que até lá trabalhem
afincadamente nas novas regras, nomeadamente no Código da Construção.
A alteração da aplicação de diferentes procedimentos, por via da abertura do âmbito da
Comunicação Prévia ou dos efeitos de uma Informação Prévia Detalhada (nova designação
de licenciamento, mas com prazos de apreciação menores), vem ao encontro da redução de
prazos pretendida, mas não é uma verdadeira simplificação.
O real impacto desta alteração legislativa ainda está por apurar na sua totalidade. Existem
impactos importantes na administração pública e nos privados com consequências
previsíveis, algumas, e custos pouco ponderados. O sucesso desta alteração depende da
sua ponderada e sensata aplicação e da sua monitorização constante, seguida sem receio,
mas com convicção, das alterações pontuais que forem sendo necessárias efetuar.
Mudar tudo para tudo ficar na mesma, é uma prática comum, mas pouco aconselhável se
quisermos efetivamente obter bons resultados.
No âmbito do urbanismo já se ensaiaram várias mudanças, algumas dando um passo em
frente… e dois atrás. Curiosamente, todas as alterações propostas aos vários regimes
legais visavam e tinham como fundamentação, a necessidade de simplificação do anterior
modelo, complicando com a subsequente legislação conexa que de seguida se produzia.
Estas alterações legislativas tiveram sempre a mesma intenção – diminuir o tempo do
licenciamento, seja de um loteamento, seja para construir uma edificação e colocá-la no
mercado imobiliário, mas com poucos resultados efetivos. A bondade das intenções sempre
chocou com a realidade de uma função pública com procedimentos mais rígidos. A
implementação de novos procedimentos pode ser facilmente conseguida em 290 Câmaras,
mas é um trabalho hercúleo nas restantes 18.
Já quase tudo foi tentado nesta busca do encurtar os tempos, desde tentativas de
simplificação por via administrativa (por exemplo: reduzindo os prazos de apreciação e decisão para metade, como se o simples acto da redução constar da lei se tornasse uma
realidade imediata) a tentativas mais complexas de introdução de novos procedimentos,
supostamente mais céleres.
A presente alteração legislativa prevê uma mudança de paradigma na prática jurídica ao
propor a substituição, em muitos casos, do controlo prévio pela isenção de controlo.
É uma prática comum no sistema jurídico anglo-saxónico, assente num sistema de
credenciação técnica, empresarial e de seguros, mas não no nosso. Nesta mudança de
paradigma, a administração pública abdica de parte do seu poder de decidir sobre o
desenho urbano, o controlo da gestão urbanística do território ou até sobre as prioridades de
intervenção.
A responsabilidade por alguns dos objetivos estratégicos dos Planos passam do poder
político para o poder técnico. A responsabilidade dos projetistas aumenta ao passar do
plano da arquitetura para o desenho urbano e imagem da cidade, da urbe ou da paisagem.
Este novo paradigma pode encurtar o tempo até ao começo da obra, mas vai certamente
aumentar o tempo da sua execução se a fiscalização tiver meios para atuar. Corrigir o erro
no desenho ou na obra é uma das grandes diferenças e risco desta alteração legislativa.
A razão porque se optava pelo licenciamento em detrimento da comunicação prévia remete
para a diminuição do risco da intervenção. Ao ver aprovado um projeto, o promotor tem uma
grande certeza de que a obra decorrerá sem grandes questões se seguir o projeto
aprovado.
Por outro lado, as Câmaras, que sempre com problemas de fiscalizar a maioria das obras
que decorrem no seu território, veem diminuir a pressão pois conhecem o que se está a
construir e como organizar as suas prioridades no acompanhamento das obras.

Receios e responsabilidade…
As autarquias locais, leia-se os seus funcionários, têm o receio de poder vir a ser assacadas
responsabilidades civis pelos seus actos.
Ao longo dos anos a complexidade dos procedimentos, da legislação e dos planos, tem
aumentado em paralelo com as responsabilidades atribuídas aos políticos, dirigentes e
técnicos municipais.
A mediatização cada vez maior de casos ligados ao urbanismo e ambiente tem aumentado
a pressão sobre quem aprecia e quem decide. Talvez por isso a possibilidade de delegação
de poderes sobre a aprovação de projetos tenha, neste decreto-lei assumido um importante
papel ainda que quase nunca falado.
Nos termos previstos no atual Decreto-Lei, podemos ter a delegação total de competências
de decisão dos projetos em dirigentes afastando a decisão do poder político. Pode ser uma
solução discutível os políticos deixarem de ter responsabilidades sobre a aprovação de
projetos, mas tendo o poder de pressionar quem o deve fazer. Talvez por esta razão possa
vir a ser difícil as chefias estarem disponíveis para assumir essa responsabilidade.
O aumento da conflitualidade jurídica, nos últimos anos, entre as entidades públicas e os
privados não tem ajudado quer quanto à relação entre ambos, quer a haver desfechos
céleres e positivos. Há quem mencione que os Tribunais Administrativos fazem os serviços
municipais de urbanismo parecerem eficientes.
Há 40 anos os técnicos recebiam os proprietários para falarem sobre a viabilidade de
construção. Há 30 anos os mesmos faziam-se acompanhar de um técnico, pois a
complexidade dos procedimentos assim o exigia. Há 20 anos a reunião já só se fazia se,
para além do arquiteto, os acompanhasse um advogado. Desde há 10 anos os primeiros contactos com os municípios são feitos por advogados munidos de uma Due Diligence para
explicar ao técnico municipal o seu entendimento quanto às regras aplicáveis, sustentadas
em acórdãos judiciais…
Estas posturas, que levam a desconfianças na maioria dos casos sem razão, não abonam a
favor dos tempos de decisão e levam a que os municípios e os seus funcionários se fechem
e se procurem proteger de eventuais responsabilidades. Há 40 anos os erros públicos eram
assumidos pelas entidades públicas. Hoje a responsabilidade recai nos seus funcionários
que por isso mostram reservas e muito pouca abertura para entendimentos que vão para lá
da leitura mais rígida da regra ainda que a mesma permita essa possibilidade.
O bom senso deixou de ser aplicado por via de acórdãos que têm pouca abertura aos
poderes discricionários do Estado. Como em tudo, por não terem competência para decidir
sobre matéria que não dominam, como o valor patrimonial, arquitetónico, enquadramento
urbano, morfologias tipológicas e outros conceitos mais genéricos, a decisão segue por
vezes a opinião mais fácil e nem sempre a mais acertada.
Já do lado dos promotores e projetistas, a “desconfiança” em especial nos poderes públicos
de licenciamento é igualmente proporcional à “desconfiança” dos atores municipais.
Contudo, também os atores privados têm as suas fragilidades na apresentação das suas
ideias e projetos. Alguns projetos apresentam falhas, que os municípios vão corrigindo, as
quais os promotores aceitam desde que o façam num espaço de tempo razoável.
A solução encontrada no Simplex de passar, quase exclusivamente, a responsabilidade dos
projetos e obras para projetistas e construtores não vem simplificar ou contribuir para dar
maior celeridade ao processo nem para o seu bom resultado. É certo que as
responsabilidades técnicas e construtivas têm de ser assumidas por quem projeta e
constrói. Contudo, a partir do momento em que a legislação existente é complexa,
desadequada e confusa, as responsabilidades têm de ser ponderadas. Como se pode exigir
a um arquiteto que cumpra o RGEU quando este ainda obriga à utilização de materiais e
processos de construção que já estão obsoletos?
A passagem das responsabilidades para os projetistas, sem lugar a um controle prévio por
parte das Câmaras Municipais e passando estas a verificar a conformidade legal em sede
de fiscalização da obra, abre garantidamente a porta a um novo mundo de incertezas, riscos
e conflitos. A diminuição do controlo prévio por parte dos municípios tem de ser
acompanhada pelo aumento da responsabilidade dos técnicos, e há questões que têm de
ser salvaguardadas para o modelo poder funcionar: os projetos têm de ser mais rigorosos,
as regras sobre responsabilidades e seguros alteradas e por outro lado o controlo da
legalidade em fiscalização tem de ser cuidadoso, mas sensato.

Planeamento?…
Outra matéria que se pretende simplificar respeita ao planeamento urbano. A dificuldade de
fazer planeamento por parte das entidades públicas é já antiga e compreensível. A
complexidade da legislação, dos procedimentos (que estabelecem um acompanhamento por
dezenas de entidades que demoram imenso tempo para darem pareceres), fazem com que
não seja possível lançar e aprovar um plano num mandato autárquico.
Não é admissível que se retire aos municípios a grande parte da competência de decidir
sobre o seu território, impondo regras emanadas de entidades não eleitas e que não podem
ter programas estratégicos para além dos municipais.
As Unidades de Execução não podem ser uma panaceia para substituir a ineficácia dos
Planos de Ordenamento. Ambos têm fins e meios diversos para intervir no território, sendo
que os Planos dão aos municípios maior poder de decisão e de opções de alteração dos
planos de nível superior. Talvez por isso sejam tão inviabilizados pelos diferentes organismos do poder central.
As Unidades de Execução têm, na verdade, muito pouco poder para impor uma vontade
política com origem numa oportunidade de mudança. A ideia generalizada (e talvez com
razão) é a de que um Plano é um documento desenhado a aguardar a chegada dos
promotores e que as Unidades de Execução são o compromisso entre todos para garantir a
sua execução. Até agora as Unidades de Execução não passam do pró-forma necessário
para se fugir ao Plano e seguir para um loteamento conjunto. O Simplex vem apenas
confirmar que assim o é – uma alternativa aos planos – e que se os formatarmos como
loteamento(s) poderemos passar, de seguida, para procedimentos mais simplificados.

  • O DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, corresponde à resposta mais célere que se encontrou
    para, no curto prazo, se reduzir o tempo, deixando a simplificação da legislação,
    nomeadamente o RJUE e o RGEU, para outras calendas, que não as “gregas”. Pretende-se
    simplificar as principais situações que criam dificuldades num município, a existência de
    diversas entidades que se pronunciam sobre património, etc., numa esperança que essas
    regras sirvam outros municípios.
    No âmbito das diferentes áreas, o Estado e os privados têm de encontrar entendimentos
    sobre as diferentes matérias e estabelecer muito claramente qual o papel de cada um na
    gestão do território.
    Há matérias que só podem caber ao Estado, o qual tem de zelar pelo seu cumprimento. As
    opções não são tomadas por imposição de um Estado centralista, mas por via da discussão
    e votação das soluções apresentadas. Nesta área do urbanismo é imprescindível que os
    municípios liderem o processo de planeamento e, conjuntamente com os privados, a sua
    execução.
    Nos municípios, as câmaras têm de acautelar na gestão urbanística:
    • O Espaço público;
    • Os Edifícios – fachadas, coberturas, estética das povoações, harmonia arquitetónica;
    • Os equipamentos;
    • A valorização da identidade do lugar, a articulação entre o património construído e o
    cultural.
    O sucesso ou fracasso deste decreto-lei está mais na forma como os técnicos vão ler o seu
    texto do que na vontade dos seus autores em simplificar.
    Os receios e as desconfianças sobre um projeto no acto da decisão na aplicação das leis
    são sempre maiores e sobrepõem-se ao pensamento sensato e a vontade do legislador.
    São os municípios, que colocam defesas e precauções adicionais para se protegerem e que
    acabam por burocratizar os procedimentos. Por já se preverem estes comportamentos o
    decreto-lei contempla, pela primeira vez, a impossibilidade de se utilizarem os subterfúgios
    para contornar a vontade do legislador.
    Ao ponto a que chegámos…

Jorge Catarino Tavares
Arquiteto e Senior Partner S+A

 

 

 

 

 

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